Museoviraston näkökulmia kaavoitus- ja rakentamislain uudistukseen

Kulttuuriperinnön näkökulmasta kyse ei ole mistä tahansa laista. Kulttuuriperintö tarkoittaa kaavoitus- ja rakentamislain kehyksessä kaikkea ihmisvaikutteista ympäristöä. Asumisen, työn, liikkumisen ja vapaa-ajan ympäristöt ovat osa identiteettiämme, kiinnittymistä paikkoihin, yhteisöihin ja yhteiskuntaan. Maankäyttö ja rakentaminen vaikuttavat aina kulttuuriperintöömme.

Maankäyttö- ja rakennuslaki on kokonaisvaltaisin väline kulttuuriympäristön vaalimiseen, sen muutosten hallintaan ja kehityksen ohjaamiseen. Kaavoitusprosessi ja rakentamisen ohjaus ovat lähtökohta kulttuuriperintöämme ja ympäristöämme koskevalle keskustelulle ja arvovalinnoille. Erityisen merkityksellisiä ovat lain sisältövaatimukset, osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyt sekä lain edellyttämät selvitykset ja vaikutusten arviointi.

Suomi on valtiona, perustuslaista alkaen, sitoutunut siihen, että jokaisella on oikeus nauttia kulttuuriperinnöstä ja osallistua sen rikastuttamiseen. Jokaisen myös odotetaan kunnioittavan niin omaansa kuin muiden kulttuuriperintöä. Kulttuuriperinnössä on kyse yleisestä – vai pitäisikö sanoa yhteisestä - edusta, vaikka yleisen edun käsite olisikin ristiriitainen ja sen sisällön määrittely tapauksittain vaikeaakin.

Suomessa 2017 voimaan saatettu Euroopan neuvoston Faron puiteyleissopimus käsittelee kulttuuriperinnön yhteiskunnallista merkitystä. Monet sen artiklat liittyvät suoraan kaavoitus- ja rakentamislakiehdotuksen sisältöihin. Ne käsittelevät mm. ympäristöä, kulttuuriperintöä ja elämänlaatua, kulttuuriperinnön kestävää käyttöä, kulttuuriperintöä ja taloudellista toimintaa, kulttuuriperintöön liittyvien julkisten vastuiden järjestämistä sekä kulttuuriperinnön saavutettavuutta ja demokraattista osallistumista. Näistäkin kaavoituksessa ja rakentamisessa on mitä suurimmassa määrin kyse.

Nykyisen lain toimivuus kiinni asenteista ja kulttuurista

Meillä ei ole kokonaiskuvaa kulttuuriympäristömme tilasta. Ei ole helppoa arvioida olemassa olevan lain toimivuutta ja uudistamistarpeita kulttuuriperinnön näkökulmasta. Nykyiset kaavojen sisältövaatimukset ovat kohdallaan, ja suunnittelujärjestelmä ja rakentamisen ohjaus oikein käytettyinä toimivia. Joustavuutta, ketteryyttä kaipaisin kyllä joskus lisää.

Ristiriidat vaikuttavat silti lisääntyneen, ainakin suuremmissa kaupungeissa. Konfliktit ovat aiempaa näkyvämpiä. Mieleen tulee nykyaikaisen rakennussuojelun muotoutumiseen 1960-1970-luvuilla liittynyt debatti. Se osaltaan johti vuonna 1985 rakennussuojelun säännöstön uudistamiseen ja näkyy myös olemassa olevan maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Ristiriidat liittyvät mm. kaupunkirakenteen tiivistämiseen sekä pistemäisiin, kiinteistönjalostukseen liittyviin hankekaavoihin ja viherympäristöjen säilymiseen. Kansalaisaktiivisuuden lisääntyminen on tulkittava kokemukseksi siitä, ettei maankäyttöön ole kyetty vaikuttamaan riittävästi. Kaupunkiseutujen ulkopuolella päättäjät ja kiinteistönomistajat ovat harvemmin halukkaita kulttuuriperinnön aktiiviseen suojeluun. Poikkeuksiakin toki on. Korjausrakentamisessa käytännöt ja asenteet ohjaavat yhä liiaksi rakennusten voimakkaisiin korjauksiin ja tarpeettomiinkin muutoksiin, erityisesti kohteissa, joita ei ole kaavoissa suojeltu.

Maankäyttö- ja rakennuslain faktisessa toimivuudessa on itse lakia enemmän ollut kyse siitä, millaisella poliittisella ja päätöksenteon kulttuurilla, millaisessa arvo- ja asennemaailmassa sekä millaisella osaamisella lakia on sovellettu. Ei aina parhailla mahdollisilla tavoilla, sanoisin.

Kulttuuriperinnön käsitettä ei käytetä johdonmukaisesti

Lakiehdotuksessa on ehkä ensimmäisen kerran määritelty, mitä kulttuuriperintö tässä yhteydessä tarkoittaa: Yhteisiä menneisyydestä säilyneitä aineellisia ja aineettomia kulttuurin ilmentymiä ja niistä erityisesti kulttuuriympäristöjä.

Säännöskohtaisten perustelujen mukaan ”alueidenkäyttö koskee ensisijaisesti sellaista aineellista kulttuuriperintöä, joka voidaan nähdä kulttuurin vaiheina sekä ihmisen ja luonnon vuorovaikutuksena ympäristössä. Tätä kokonaisuutta kutsutaan nimellä kulttuuriympäristö. Kulttuuriympäristö voi ilmentää myös aineetonta kulttuuriperintöä, jota syntyy ihmisen suhteesta ympäristöönsä ennen ja nyt sekä sille annetuista merkityksistä ja tulkinnoista ja sen erilaisista nimeämisistä. Kulttuuriympäristöjä syntyy ja muotoutuu ihmisen toiminnan seurauksena. Niihin kuuluvat muun muassa kiinteät muinaisjäännökset, eri-ikäiset muut arkeologiset kohteet, rakennukset, rakennelmat ja rakenteet sekä laajemmat ympäristöt, kuten rakennetut alueet, kulttuurimaisemat ja perinnebiotoopit.”

Määritelmä on kohdallaan, tämän lain kontekstissa. Kulttuuriperinnön voi toki määritellä monin tavoin. Tieteen termipankissa, folkloristiikan yhteydessä sen todetaan olevan tietoinen kulttuuri- ja perinnetuotteiden arvottamisen ja tuotteistamisen prosessi. Sitä avataan näin: ”..käsite viittaa tietoisesti tuotettuun kulttuuripoliittiseen toimintaan ja sen tuotteisiin, joiden päämääränä on usein erilaisten yhteisöllisten identiteettien esittäminen, ylläpitäminen, rakentaminen ja vahvistaminen. Toiminta konkretisoituu usein konservointina, säilyttämisenä, varastointina, löytämisenä, uudelleen luomisena ja revitalisaationa.” Aivan. Myös näistä on kyse kaavoituksen ja rakentamisen prosesseissa, muun ohessa.

Kulttuuriperinnön käsitettä ei käytetä lakiehdotuksessa johdonmukaisesti. Nykyisen lain tapaan kaavatasojen laatuvaatimuksissa on, ehkä kaavatasojen luonteestakin johtuen, vaihtelevaa käsitteistöä. Maakuntakaavan yhteydessä puhutaan kulttuuriperinnöstä. Yleiskaavojen odotetaan kiinnittävän erityistä huomiota maisemaan ja rakennetun ympäristön erityisiin arvoihin. Asemakaavassa puolestaan kyse on rakennetun ympäristön ja luonnonympäristön vaalimisesta siten, että niiden erityiset arvot säilyvät. Minne unohtui asemakaavatasolla esimerkiksi arkeologinen kulttuuriperintö?

Käsitteen johdonmukainen käyttö olisi olennaista suunnittelujärjestelmän sisäisen, hierarkkisen ohjausvaikutuksen varmistamiseksi. Se on olennaista myös suunnittelun edellyttämän tiedon tuottamisessa, vaikutusten arvioinnissa sekä lain soveltamiseen ja tulkintaan liittyvässä tuomioistuinkäsittelyssä.

Lakiehdotus tavoittelee kestävämpää tulevaisuutta – rakennusten pitkäikäisyyttä tulisi painottaa enemmän

Kulttuuriperinnön vaaliminen ja elävyys edellyttävät, että siihen on riittävät taloudelliset ja sosiaaliset edellytykset. Kulttuuriperintö puolestaan ei ole niinkään menoerä kuin voimavara ja mahdollisuus. Lakiehdotuksen tavoitepykälä on tätä ajatellen hyvin kirjoitettu. Siihen on kirjattu kaikki kestävyyden neljä keskeistä tekijää, mukaan lukien kulttuurinen kestävyys.

Lakiehdotus tavoittelee ylipäänsä kestävämpää tulevaisuutta. Sen odotetaan vaikuttavan erityisesti ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen, kiertotalouteen, luonnon monimuotoisuuteen, rakentamisen laatuun sekä digitalisaatioon.

Jo olemassa olevaan rakennuskantaan sisältyy valtava määrä käytettyjä luonnonvaroja. Lakiehdotuksessa tai sen perusteluissa ei silti ole tarpeeksi selkeää tavoitetta olevan rakennuskannan pitämisestä käytössä mahdollisimman pitkään. Ei myöskään ole tavoitetta rakennusten pitkäikäisyydestä ja mahdollisimman helposta korjattavuudesta, mikä tarkoittaa myös mahdollisuutta muutosten minimoimiseen. Museoviraston mielestä nämä asiat olisi todettava lain ilmastonmuutoksen hillintään liittyvässä säännöksessä. Lakiehdotus kiinnittää asiaan huomiota vasta asemakaavan yhteydessä, sielläkin samalla tavalla kuin voimassa olevassa maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Kuva: Korjausrakentamista on jo lähes puolet rakentamisen volyymistä. Sen laatu on olennaista niin kestävyyden kuin ympäristömme kulttuurihistoriallisten ominaispiirteiden kannalta. Kansallisteatterin Pienen näyttämän laatoitus on jouduttu uusimaan, mutta muutos on suunniteltu ja toteutettu erityisen huolellisesti. Kuva: Mikko Härö, Museovirasto.

Osallistuminen, vuorovaikutus ja selvitykset kattavasti mukana

Ehdotus käsittelee osallistumista ja vuorovaikutusta nykyistä lakia kattavammin. Riittävällä ja havainnollisella tiedolla on silläkin suuri merkitys osallistumiselle ja vuorovaikutukselle. Se liittyy myös maanomistajien oikeusturvaan ja hyvään hallintoon

Valtioneuvoston antaessa aikanaan tarkempia säännöksiä lain soveltamisesta, on erityistä huomiota kiinnitettävä kaavoitusta koskevan tiedon saavutettavuuteen sekä osallistumisen todellisiin, konkreettisiin mahdollisuuksiin. Tämä edellyttää mm. ikääntyvän väestön, näkövammaisten sekä vähemmistöjen tai erityisryhmien tarpeiden huomioimista. Osallistamisessa on pyrittävä mahdollisimman suureen sosiaaliseen kattavuuteen siten, ettei osallistuminen rajoitu vain yhteiskunnalliseen vaikuttamiseen muutenkin eniten valmiuksia omaaviin ryhmiin.

Pidän hyvänä lain tavoitetta arvioida oikeita asioita oikea-aikaisesti ja oikeissa yhteyksissä. Hyvää on myös perusteluissa todettu laajan ympäristökäsitteen soveltaminen edelleen. Muotoilu ”todennäköisesti merkittävät” saattaa silti jättää avoimeksi, onko selvitysvelvoitteita tarkoitus laajentaa ja syventää vaiko supistaa ja keventää. Niin tai näin, laissa esitettyjen menettelysäännösten ja sisällön tulee olla selkeitä siten, että niihin perustuvia kaavoituskäytäntöjä ja -ratkaisuja ei tarvitsisi liiaksi hakea tuomioistumista muutoksenhaun kautta.

Selvitysten laatu ja kattavuus ovat erityisen tärkeä kysymys kaavahankkeissa, joiden alueelta on joko puutteellisesti tai ei lainkaan etukäteistä kulttuuriperintötietoa. Näin on yhä yllättävänkin usein. Myös aiemmin kaavoitetuilla alueilla kulttuuriperintöä koskeva tieto voi olla puutteellista, erityisesti arkeologisen kulttuuriperinnön sekä viimeisten vuosikymmenten rakentamisen osalta.

Maakuntakaavan ohjausvaikutuksen tulisi kattaa myös kulttuuriperintökohteet

Lakiehdotus kehittää maakuntakaavaa aiempaakin yleispiirteisemmäksi. On kuitenkin arvioitava huolella, mitkä maankäytön intressit ovat luonteeltaan strategisia ja millaista ohjausvaikutusta maakuntakaavalla on oltava. Ehdotuksessa vain maakunnan aluerakennetta, valtakunnallista ja maakunnallista liikennejärjestelmää ja -verkkoa sekä maakunnan viherrakennetta koskevat osat olisivat oikeusvaikutteisia, ohjaisivat muuta kaavoitusta ja viranomaistoimintaa.

Lakiehdotus ei mahdollista oikeusvaikutteisia kaavamääräyksiä kulttuuriperinnön osalta. Maakuntakaavan ohjausvaikutuksen tulisi kattaa kaikki keskeiset valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osa-alueet. Oikeusvaikutusten olennaisella supistamisella on kielteinen vaikutus valtakunnallisten intressien toteuttamiseen sekä välittymiseen kuntien yleis- ja asemakaavoitukseen. Oikeusvaikutteisen sisällön ehdotettu rajaaminen vähentää ylipäänsä maakuntakaavan merkitystä ja sen pitkän aikajänteen strategista ohjausvaikutusta.

Maakuntatasolla on tähän asti tuotettu olennainen osa kulttuuriympäristötiedosta. Tieto on palvellut maakuntakaavoituksen ohella mm. maakuntien kehittämistä ja kuntien tarpeita. Ehdotettu muutos maakuntakaavan oikeusvaikutuksissa todennäköisesti vähentäisi halua ja tarvetta kokonaisvaltaisen kulttuuriympäristötiedon tuottamiseen.

Tämä on omiaan heikentämään kulttuuriperinnön hyödyntämistä aluekehityksen voimavarana. Maakunnallisesti merkittävän kulttuuriperinnön selvittäminen ja selvitysten huomioinen on keskeistä myös alueellisen kulttuuriympäristötyön näkökulmasta. Kulttuuriperintö on olennainen osa kunkin maakunnan ominaispiirteitä, luonnonolojen ohella niiden keskeinen osatekijä. Lisäksi kussakin maakunnassa on valtakunnallisesti merkittäviä kulttuuriperinnön kohteita.

Maailmanperintökohteet muistettu

Lakiehdotuksessa on ensimmäistä kertaa säännös maailmanperintökohteiden huomioimisesta. Tarkoituksena on turvata maailmanperintökohteiden yleismaailmallisten erityisarvojen huomioinen ja vaaliminen alueidenkäytön suunnittelussa ja lupakäytännöissä.

Museovirasto pitää säännöstä hyvänä, vaikka sen paikkaa lain tekstikokonaisuudessa kannattaa vielä harkita. Sen perusteluissa tuodaan esiin niin kohteeseen, sen suojavyöhykkeeseen kuin kunkin kaavan vaikutusalueeseen liittyviä näkökohtia. Tarve maailmanperintökohteiden huomioimiseen ei liitykään ainoastaan varsinaiseen, joskus ehkä hyvin suppeaan kohderajaukseen. Säännös mahdollistaisi myös maailmanperintökohteiden yhteistyökäytäntöjen uudistamisen ja kehittämisen.

Kuva: Kaavoitus- ja rakentamislakiin ehdotetaan maailmanperintö koskeva säännöstä. Alvar Aallon suunnittelema ikoninen Paimion parantola pyritään joidenkin Aallon keskeisten kohteiden kanssa saamaan maailmanperintöluetteloon. Kuva: Mikko Härö, Museovirasto.

Kulttuuriympäristön tilan seuranta tuli järjestää selkeästi

Kulttuuriympäristön tilan seurantaa ei ole vielä asianmukaisesti järjestetty. Se olisi olennaista tavoitteellisen, reagointikykyisen kulttuuriympäristöpolitiikan varmistamiseksi. Se parantaisi kulttuuriympäristön hallinnoinnin tehokkuutta ja oikeaa kohdentumista sekä edesauttaisi kulttuuriperinnöstä käytävää keskustelua.

Viranomaisten seurantatehtävät on kirjoitettu siten, että valtakunnalliselle tasolle ei osoiteta selkeää vastuuta kulttuuriympäristön tilan seurannasta. ELY-keskusten edellytetään kuitenkin vastaavan mm. kulttuuri- ja luonnonympäristön tilan ja kehityksen seurannasta toimialueellaan. Samoin kuntien on huolehdittava kaavoitus- ja rakennustoimen hoidon edellyttämästä alueidenkäytön, rakentamisen ja rakennetun ympäristön sekä kulttuuri- ja luonnonympäristön tilan ja kehityksen seurannasta alueellaan.

Epäselväksi jää, mitä kulttuuri- ja luonnonympäristön tilan ja kehityksen seuranta käytännössä tarkoittaisi. Onko sitä tarkoitus toteuttaa yhtenäisin, vertailukelpoisin menetelmin? Mitkä ovat seurannan tarkoitus, tavoitteet ja työkalut? Kulttuuriympäristön tilan seurannan tehokas järjestäminen edellyttää koordinointia, mikä on luontevinta tehdä ympäristöministeriön johdolla.

Huomioita rakentamisen kokonaisuudesta

Ilmastonmuutosta pyritään torjumaan vähähiilisellä rakentamisella ja pidentämällä rakennusten elinkaarta. Pääpaino on vähähiilisyyden osalta uudisrakentamista koskevissa säännöksissä. Olemassa olevan rakennuskannan säilyttäminen ja korjaaminen ovat kuitenkin tehokkainta keino myös nopeiden ilmastohyötyjen saavuttamisessa. Rakennuskannan uusiminen vähähiilisemmäksi ja energiatehokkaammaksi vaikuttaa tilanteeseen vasta vuosikymmenten kuluessa.

Käyttöjen ja niihin liittyen rakennusten muutokset ovat keskeinen osa rakentamisen ja arkkitehtuurin historiaa, ympäristömme ajallista jatkuvuutta. Lähes kaikki rakentaminen sijoittuu jo olevaan rakennettuun ympäristöön. Se onkin sovitettava nykyiseen ympäristöön, rakentamisen tapoihin sekä korjauksissa ja muutoksissa kunkin rakennuksen ominaisuuksiin ja erityispiirteisiin.

Lakiehdotuksessa voisi tuoda selvemmin esiin, että purkamista on ylipäänsä vähennettävä. Korjausrakentamiseenkin sisältyy turhan paljon purkamista, jota kannattaa siis minimoida. Ensi sijassa on edistettävä ehjien ja käyttökelpoisten rakenteiden käyttöä sellaisenaan sekä uusien käyttöjen sovittamista olevien rakennusten ominaispiirteisiin. Samalla on selvää, että perustellut, olevaan ympäristöön sovitetut laajennukset ja muutokset ovat paikallaan, kun ne edistävät olevien rakennusten pysymistä käytössä.

Lakiehdotus edellyttää rakennusten hiilijalanjäljen laskentaa sekä rakennusten tavoitteellisen teknisen käyttöiän määrittämistä. Puurakentamisen ympäristövaikutuksista puhuttaessa ehdotuksessa mainitaan tavoiteltavaksi elinkaareksi 100 vuotta, jotta se muodostaisi hiilinielun. Samaan aikaan toisaalla todetaan, että ”Tavoitteellinen tekninen käyttöikä riippuisi rakennuksen käyttötarkoituksesta sekä rakennuksen tilaajan ja omistajan vaatimuksista ja tavoitteista. Esimerkiksi asuinrakennuksen tavoitteellinen tekninen käyttöikä voisi olla vähintään 75 vuotta, toimistorakennuksen vähintään 50 vuotta ja teollisuusrakennuksen vähintään 30 vuotta.”

Tavoitteet olisi mahdollista asettaa olennaisesti korkeammalle. Käyttöikä-odotuksen asettaminen huomattavasti pidemmäksi vähentää rakennusten hiilijalanjälkeä. Esimerkiksi 150 vuoden tarkastelujaksolla saataisiin näkyviin myös rakennuksen purkamisen ja toistuvan uudelleenrakentamisen päästöt, ja se ohjaisi rakentamaan saman rakennuksen vain kerran 150 vuoden jaksolla. Oikeastaan pitäisi tavoitella rakentamista, jonka käyttöiällä ei olisi kattoa. Siis rakennuksia, jotka hyvällä hoidolla ja riittävän ekonomisilla korjauksilla olisivat - periaatteessa ikuisia.

Mikko Härö

Kirjoittaja on Museoviraston Kulttuuriympäristöpalvelut-osaston johtaja.

Lue Museoviraston koko lausunto kaavoitus- ja rakentamislaista (pdf)

Kuvat: Mikko Härö, Museovirasto